La L. 4 maggio 1983, n. 184 “Diritto del minore ad una famiglia” e tutto il sistema di tutela dei minorenni in situazione di difficoltà familiare sono al “centro” di un dibattito politico sempre più “ideologico” e sempre meno orientato a perseguire il “migliore” interesse dei bambini e delle bambine, delle ragazze e dei ragazzi, dove gli “interessi” di parte prevalgono sulla logica dei diritti.

L’Art. 1 c. 1. Della legge: “Il minore ha diritto di crescere ed essere educato nell’ambito della propria famiglia” è “tirato” e “interpretato” in modo spesso strumentale, come pure le due risposte privilegiate che intendono perseguire la riunificazione familiare:
– Art. 2 c. 1. Il minore temporaneamente privo di un ambiente familiare idoneo, nonostante gli interventi di sostegno e aiuto disposti ai sensi dell’articolo 1, è affidato ad una famiglia, preferibilmente con figli minori, o ad una persona singola, in grado di assicurargli il mantenimento, l’educazione, l’istruzione e le relazioni affettive di cui egli ha bisogno.
– Art. 2 c. 2. Ove non sia possibile l’affidamento nei termini di cui al comma 1, è consentito l’inserimento del minore in una comunità di tipo familiare o, in mancanza, in un istituto di assistenza pubblico o privato, che abbia sede preferibilmente nel luogo più vicino a quello in cui stabilmente risiede il nucleo familiare di provenienza. Per i minori di età inferiore a sei anni l’inserimento può avvenire solo presso una comunità di tipo familiare.

• Dati: Minorenni in affidamento familiare e nei servizi residenziali – 2021[1]

L’affidamento familiare

Il quadro di realtà al 2021 evidenzia una lieve ripresa dell’affidamento familiare. Se nel 2020 si era registrato un calo del numero di bambini e ragazzi in affidamento familiare tale per cui gli affidi risultavano 12.815, nel 2021 si ritorna a una quota superiore alle 13mila unità con un valore pari a 13.248, che rappresenta l’1,4 per mille della popolazione minorile residente in Italia.

Un’analisi maggiormente disaggregata a livello territoriale fa emergere significative differenze regionali di diffusione del fenomeno. In relazione alla popolazione minorile residente, le regioni in cui risulta più diffuso l’affidamento familiare con valori pari o superiori ai 2 casi per mille sono la Liguria e il Piemonte mentre sul fronte opposto con valori inferiori a un affidamento ogni mille residenti si collocano il Friuli-Venezia Giulia, la Provincia autonoma di Bolzano e la Campania.

La distribuzione per età degli accolti nei diversi territori conferma la sostanziale prevalenza di preadolescenti e adolescenti.

Nel 2021, in relazione al tipo di affidamento si rileva una lieve prevalenza di affidamento etero-familiare (56%) rispetto a quello intra-familiare (44%). In linea con le precedenti annualità del monitoraggio, la tipologia di affidamento mette in evidenza un maggior ricorso all’affido intra-familiare nelle regioni del Sud rispetto a quelle del Centro-Nord.

Più marcata la discrepanza che riguarda la natura dell’affidamento: il giudiziale si afferma nel 81% dei casi rispetto al 16% del consensuale.

A fine anno 2021 più della metà degli affidamenti mostra una durata superiore ai due anni (61%) – nel dettaglio quasi il 23% dai 2 ai 4 anni, percentuale che raggiunge quasi il 38% per le permanenze oltre i 4 anni.

Riguardo alla sistemazione nel post affido il rientro in famiglia risulta la modalità con maggiore frequenza (33%) [percentuali più alte si registrano in Basilicata (81%), Veneto (53%) e Campania (49%)], il transito verso un servizio residenziale (17%) o verso una nuova famiglia affidataria (7%), il 12% riguarda l’avvio di un percorso adottivo e il 3% il raggiungimento di una vita autonoma.

I servizi residenziali per minorenni

Nel 2020 si stimano in 14.081 i bambini e ragazzi di 0-17 anni accolti nelle comunità residenziali, al netto dei minori stranieri non accompagnati (i dati di questo rapporto non conteggiano i MSNA). Un valore in leggera ripresa e in linea rispetto ai dati rilevati negli ultimissimi anni a conferma di una relativa stabilizzazione dell’accoglienza nei servizi residenziali per minorenni successiva ad una prima stagione caratterizzata da una decisa diminuzione degli stessi che si è protratta sino al 2010 e una seconda stagione di oscillazioni attorno agli 11-12mila casi.

In termini relativi, a fine 2021, in relazione alla popolazione residente della corrispondente età di riferimento, risultano coinvolti 1,5 minorenni ogni mille bambini e adolescenti residenti di 0-17 anni.

Diversamente dall’affidamento familiare, nell’accoglienza residenziale la componente dei minori stranieri non accompagnati assume un peso decisamente più rilevante. La relativa maggior apertura dei servizi residenziali per minorenni a questa tipologia di accoglienza è un dato trasversale a tutte le realtà regionali. Dal monitoraggio della Direzione generale dell’immigrazione e delle politiche di integrazione del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali emerge come alla data di fine anno 2021 i minorenni stranieri non accompagnati presenti e censiti sul territorio nazionale risultino pari a 12.284, di questi alla stessa data i monitoraggi regionali certificano la presenza nella cerchia dei servizi residenziali per minorenni della L. 184/83, di circa 3.000 soggetti.

La distribuzione di frequenza si polarizza nella classe d’età più alta dei 15-17 che copre quasi la metà dei presenti a fine anno (48%) – erano il 31% nel 1998.

La distribuzione per classe d’età degli accolti è fortemente influenzata dalla crescente presenza straniera e della sua componente non accompagnata, che trova accoglienza quasi esclusivamente nei servizi residenziali.

La durata dell’accoglienza è fortemente influenzata dalla componente straniera, sia per l’elevata età con cui fanno ingresso i minori stranieri non accompagnati sia per il passaggio di questi da strutture di pronta accoglienza prima di essere collocati in strutture residenziali. Circa il 48% degli accolti lo è da meno di un anno, percentuale che arriva a coprire il 74% dei casi se si considerano permanenze inferiori a due anni.

I minorenni dimessi dai servizi di accoglienza residenziale transitano verso una nuova comunità per il 28% (la modalità più frequente) seguita dal rientro in famiglia (24%) e molto più di rado verso un affidamento familiare (8%). La sistemazione post accoglienza riguarda per il 13% dei casi la destinazione ignota.

• Aggiornamento delle Linee di indirizzo Affidamento Familiare e Accoglienza residenziale

Le Linee di indirizzo sono un intervento normativo “leggero” e/o “debole” promosso dall’“alto”, ma costruito “insieme” e “dal basso”.

Le Linee di indirizzo per la Tutela, approvate dalla Conferenza Unificata: Affidamento familiare (2012), Accoglienza residenziale (2017), Famiglie vulnerabili (2017).

Le Linee di indirizzo sono delle “raccomandazioni” che valorizzano soggetti, strumenti e, soprattutto, orientano il processo operativo dell’affidamento familiare e dell’accoglienza residenziale dei minorenni.

L’impostazione scelta è quella delle “Raccomandazioni e Azioni”, anche per favorire l’incontro e il dialogo tra operatori sociali e operatori sanitari. Sono “affidate” alle Regioni e ai Territori per la loro declinazione e applicazione.

Le Linee di indirizzo hanno punti di debolezza (Per diventare cogenti, dovevano/devono trovare la volontà ed il supporto delle amministrazioni regionali e locali per tradurre gli stimoli e le raccomandazioni in processi/procedure corretti – La necessità del coordinamento tra enti pubblici, formazioni sociali, famiglie… rischia di essere stata/essere l’ennesima affermazione di principio se non trova una corretta operatività) e punti di forza (Rappresentano un contributo culturale, politico, organizzativo – Esprimono: chiarezza, coerenza, prospettiva su un tema specifico, ma in una logica di sistema – Indicano strumenti chiari per l’operatività e l’integrazione tra sociale e sanitario).

Il Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali, nel 2021, ha attivato un Tavolo congiunto di confronto per l’aggiornamento delle Linee di Indirizzo Nazionali sull’Affidamento Familiare e delle Linee di indirizzo per l’accoglienza nei Servizi residenziali per minorenni, con la finalità del loro aggiornamento e del “collegamento” con le politiche per le nuove generazioni di competenza del Ministero e, in particolare, con la “Child Guarantee”, l’iniziativa dell’Unione europea che ha lo scopo di assicurare a bambini e adolescenti in situazioni di vulnerabilità l’accesso a servizi di qualità (tra cui: l’affidamento familiare per minorenni particolarmente vulnerabili: 0-6 anni; con disabilità; stranieri).

Il lavoro del “Tavolo congiunto” è stato ampio, partecipato, articolato e intenso, ha “attraversato”, anche, il cambio di legislatura… oltre agli esiti di Commissioni parlamentari (molto diversi da quelli auspicati da chi le aveva proposte) e approcci culturali contro il sistema di tutela dei minorenni articolato nell’affidamento familiare e nell’accoglienza residenziale. Basti pensare alle strumentalizzazioni politiche del “Caso Bibbiano” (con la conferma anche in Cassazione dell’assoluzione dello psicoterapeuta Claudio Foti) che ha lasciato in eredità lo slogan “Allontanamenti Zero” della recente legge regionale del Piemonte.

L’8 febbraio 2024 la Conferenza Unificata ha approvato l’aggiornamento delle Linee di Indirizzo Nazionali sull’Affidamento Familiare e delle Linee di indirizzo per l’accoglienza nei Servizi residenziali per minorenni. Questa è una buona notizia.

Cosa non è cambiato con l’aggiornamento delle Linee di indirizzo: l’orizzonte culturale e dei diritti, l’impianto e la struttura, con particolare riferimento ai percorsi e alle modalità operative raccomandate.

Gli aggiornamenti più rilevanti per le Linee di indirizzo per l’affidamento familiare sono:
– principali novità a livello legislativo (Raccomandazione europea febbraio 2013; L. 173/2015 sulla continuità degli affetti; L. 47/2017 protezione dei minori stranieri non accompagnati; L. 206/2021 s.m.i. “Riforma Cartabia” [rif. 403 cc., Curatore speciale, ruolo servizi sociali…]
– tra gli attori aggiunta la figura di garanzia per l’infanzia e l’adolescenza
– aggiunte raccomandazioni su Centro per la giustizia minorile/Servizi minorili della Giustizia e affidamento
– tra caratteristiche e condizioni: Affidamenti che si concludono con il rientro in famiglia e/o che tengono conto della prospettiva della riunificazione familiare e di Accoglienza straordinaria (“Ucraina”)
– aggiunte specificità su affidamento di preadolescenti e adolescenti
– affidamento familiare nel caso degli orfani vittime di crimini domestici
– accoglienza genitore-bambino
– affidamenti con bisogni speciali afferenti all’area socio-sanitaria o sanitaria (bambini con disabilità)
– ribadita in più punti la necessità della “appropriatezza”
– ribadito il ruolo centrale dell’Ambito Territoriale Sociale (ex L. 328/2000)
– riaffermata la necessità della costituzione dei Centri per l’affidamento familiare, con processi e strumenti unitari
– avvalorata la necessità dell’integrazione sociale e sanitaria
– richiesta la formazione specifica sulle Linee di indirizzo per gli studenti dei corsi di studio universitari triennali e magistrali e nella formazione continua.

Gli aggiornamenti rilevanti per le Linee di indirizzo per l’accoglienza residenziale sono:
– una premessa alle linee d’indirizzo con riferimento ai diritti dei minorenni
– principali novità a livello legislativo (Raccomandazione europea febbraio 2013; L. 173/2015 sulla continuità degli affetti; L. 47/2017 protezione dei minori stranieri non accompagnati; L. 206/2021 s.m.i. “Riforma Cartabia” [rif. 403 cc., Curatore speciale, ruolo servizi sociali…]
– tra gli attori aggiunta la figura di garanzia per l’infanzia e l’adolescenza
– aggiunte raccomandazioni su Centro per la giustizia minorile/Servizi minorili della Giustizia e affidamento
– aggiornamento delle raccomandazioni rispetto all’accoglienza residenziale in emergenza
– inserimento di indicazioni operative relativamente al processo di riunificazione familiare.

Il lavoro di revisione delle Linee di indirizzo si è collegato anche al processo di definizione dei livelli essenziali delle prestazioni sociali (LEPS), offrendo agli Ambiti Territoriali Sociali linee di indirizzo aggiornate quale strumento che sostiene l’attuazione dei LEPS, aiutando a strutturare sui territori servizi che rispondano a criteri e livelli di qualità ed efficienza in coerenza con la normativa vigente.

È difficile fare previsioni sul “futuro” del sistema di tutela dei minorenni a rischio di allontanamento dalla famiglia di origine. Si colgono segnali, positivi (come l’aggiornamento delle Linee di indirizzo) ma anche, e forse maggiormente, negativi, che possono determinare scenari anche molto diversi e preoccupanti.

• Riforma Cartabia

Il D.Lgs. 149/2022 – L. 206/2021, n. 149 e s.m.i., la cosiddetta “Riforma Cartabia”, ha introdotto il Tribunale unico per la famiglia e le persone, prevedendo, tra l’altro, un rito unico per le controversie in materia di persone, minorenni e famiglie, con obiettivo primario l’effettività della tutela dei bambini, oltre quella dei genitori, nelle crisi familiari. Alcuni elementi della riforma sono positivi (ad esempio: l’ascolto del minorenne e la mediazione familiare), altri da verificare (come il “piano genitoriale”), altri ancora preoccupano perché, come la disposizione per cui il minorenne possa essere affidato ai servizi sociali solo quando si trovi in una condizione di pregiudizio che richiede l’applicazione di una misura di limitazione della responsabilità genitoriale, rischiano di “ridurre ulteriormente” gli affidamenti familiari consensuali, che invece hanno un grande valore per il supporto al bambino e alla sua famiglia.

Al di là dei limiti oggettivi dell’operatività dei Tribunali per i Minorenni, personalmente reputo una perdita il fatto che non ci sarà più un Tribunale di “parte”, che per definizione privilegia(va) i diritti e gli interessi dei minorenni, riconosciuti come “parte” più debole rispetto agli adulti. Al di là delle preoccupazioni su formazione, poteri e responsabilità del “nuovo” Curatore del minorenne, non immagino “senza conseguenze” questo “passaggio di testimone”.

Molte perplessità e critiche su alcuni aspetti della “Riforma Cartabia” sono state espresse da più “attori” del sistema di tutela dei minorenni (dall’Ordine degli Assistenti Sociali all’Associazione Italiana dei Magistrati per i Minorenni e per la Famiglia, da tante associazioni e reti di famiglie…), ma il Parlamento ha legittimamente deciso di approvarla.

Su questo tema è interessante riportare il recente[2] comunicato dell’Associazione Nazionale Magistrati, sul tribunale per le persone, i minori e la famiglia.

“L’Associazione Nazionale Magistrati segnala le seguenti criticità:
– l’attenuazione della collegialità in una materia che coinvolge delicatissimi interessi e diritti dei minori e della famiglia;
– l’omessa attuazione della delega nella parte relativa al divieto di assegnare al TPMF magistrati di prima nomina, con il conseguente rischio di una dispersione delle professionalità e delle competenze già acquisite;
– la mancata predisposizione dei registri informatici e degli applicativi funzionali alla operatività del processo telematico, omissione che allo stato appare particolarmente critica poiché il Tribunale per i Minorenni ed il Tribunale ordinario utilizzano entrambi SICID, ma in due versioni differenti, che non dialogano tra loro;
– l’introduzione di un “doppio binario” che attribuisce al nuovo giudice unico i procedimenti iscritti a far data dal 17.10.2024 e lascia quelli già pendenti in carico ad uffici depauperati del personale amministrativo e dei magistrati destinati al neo istituito Tribunale;
– la mancata individuazione dei locali che dovranno ospitare le sezioni circondariali;
– l’inefficienza, in assenza di una rideterminazione delle piante organiche, che di certo deriverà dalla previsione della mobilità infradistrettuale dei magistrati addetti al Tribunale di nuova istituzione;

– la consueta clausola di invarianza finanziaria, che – ad organici inalterati – porrà serie difficoltà nel varo dei nuovi uffici.”

L’ANM specifica che, “già in passato, ha espresso il proprio parere favorevole alla unificazione delle competenze in materia di persone, minori e famiglia in capo ad un unico ufficio specializzato; tuttavia, le serie criticità evidenziate, ove non tempestivamente affrontate, condurranno al fallimento della riforma e del progetto che ha ispirato il nuovo istituto.”

• Il “Decreto Caivano”

Il decreto-legge 15 settembre 2023, n. 123 (cosiddetto “Decreto Caivano”) reca misure urgenti di contrasto al disagio giovanile, alla povertà educativa e alla criminalità minorile, nonché per la sicurezza dei minori in ambito digitale. Lodevolmente prevede un “piano straordinario di interventi infrastrutturali o di riqualificazione funzionale al territorio del Comune di Caivano”, quindi interventi realmente orientati al contrasto di disagio giovanile e povertà educativa, ma localizzato e determinato da un’emergenza, sulla scia emozionale, di eventi gravi cavalcati dai mass-media… preoccupano invece le disposizioni contro la criminalità minorile che valgono in tutto il Paese e che stanno condizionando i comportamenti delle forze dell’ordine e della magistratura: DASPO urbano, foglio di via, misure di contrasto alle ‘baby gang’, ammonimento, misure sul processo penale a carico di imputati minorenni e istituti penali per minorenni. Il decreto Caivano ha esteso l’applicazione della custodia cautelare in carcere e ha previsto di disporre la custodia cautelare anche per i fatti di lieve entità legati alle sostanze stupefacenti.

In un recente articolo di Cristina Da Rold su Il Sole 24 Ore[3] si legge: “Due dati ci dicono chiaramente quale sia l’approccio del nostro governo alla criminalità giovanile: da quando è entrato in vigore il decreto Caivano a settembre 2023 ci sono più minori nelle carceri, anche se il numero di reati è il medesimo dell’anno precedente, e più ragazzi appena maggiorenni stanno “scontando” la misura cautelare nelle carceri per adulti. La crescita delle presenze negli ultimi 12 mesi è fatta quasi interamente di ragazze e ragazzi in misura cautelare. (…). Erano 10 anni che non si raggiungeva quota 500 minori detenuti nei 17 Istituti penali per minorenni italiani.”

Questa linea dura comporterà che, in prospettiva, ci saranno anche meno opportunità di utilizzare la “messa alla prova”, un dispositivo che funziona e che ha dimostrato le possibilità di recupero.

• Disegno di legge su “Disposizioni in materia di tutela dei minori in affidamento”

A metà marzo i ministri per la Famiglia e della Giustizia hanno presentato un disegno di legge per la tutela dei minori in affidamento, come se l’affido familiare non fosse uno strumento di tutela ma un’esperienza da cui proteggere i bambini.

Dal testo emerge un ribaltamento di prospettiva rispetto ai contenuti delle Linee di indirizzo (proposte dal Ministero del lavoro e delle Politiche sociali) e in assoluto contrasto con la centralità del minore. Ad esempio si torna a usare la parola “istituti” (11 volte in 3 articoli) proprio mentre si dichiara di voler contrastare l’istituzionalizzazione impropria.

Questa mancanza di coordinamento tra ministeri è sconcertante e preoccupante.

Il testo del Ddl introduce: due registri e un Osservatorio (che si sovrappongono a quanto già previsto), in una logica di “controllo” anziché di rilancio e di sfiducia verso i servizi pubblici, sociali e sanitari, che si occupano di questa materia.

Può essere utile riportare alcuni passaggi del parere[4] della Conferenza Unificata sul Ddl, favorevole a maggioranza:
– Le Regioni Campania, Emilia-Romagna, Puglia, Sardegna e Toscana hanno espresso parere negativo sull’impianto complessivo del provvedimento.
– Impegna il Governo ad adeguare il provvedimento alla Legge 149/2001 che, dal 2007, prevede il superamento del concetto di “istituto” e alle “diverse tipologie di comunità come normate a livello regionale”.
– Indica il superamento delle sovrapposizioni tra l’“ulteriore Osservatorio” previsto e gli Osservatori e Tavoli già operativi o in via di attuazione per legge, definendo composizione, competenze e funzionamento.
– Chiede il “chiarimento in ordine al concetto di istituzionalizzazioni improprie” individuando parametri qualitativi di riferimento, anche per evitare il rischio di una “indebita ingerenza nelle autonome funzioni e competenze proprie delle amministrazioni preposte alla tutela del minore, creando quindi dei disagi nello svolgimento di tali funzioni fino al rischio di una paralisi dell’attività”.
– Fa una serie di proposte emendative (vincolanti rispetto al parere favorevole) sulla raccolta dati, sulla necessaria “interoperabilità” con Regioni e Enti Locali e sull’“intesa” con essi, invece che la semplice espressione di un “parere”.

• Le proposte per continuare a garantire i diritti dei minorenni allontanati dalla famiglia di origine

Il Tavolo Nazionale Affido ha recentemente[5] prodotto un documento che, tra l’altro, fa precise richieste alla politica, tra queste:
“- Istituire la giornata nazionale dell’affidamento familiare, il 4 maggio di ogni anno, come segno concreto di riconoscimento dell’affidamento familiare da parte del mondo politico.
– Rendere cogente la ratifica in tutte le regioni delle linee di indirizzo per l’affidamento familiare e per l’accoglienza residenziale dei minorenni, approvate l’8 febbraio 2024 dalla Conferenza Stato Regioni, al fine di Garantire un uniforme livello di erogazione delle prestazioni su tutto il territorio nazionale.
– Predisporre le risorse necessarie per consentire agli attori istituzionali (enti locali, Autorità Giudiziaria) di svolgere i compiti loro affidati, con parti colare riferimento alle ricadute organizzative dell’ormai imminente entrata in vigore della cosiddetta “Riforma Cartabia”.
– Garantire il mantenimento del Tavolo tecnico presso il MLPS per il monitoraggio delle Linee di indirizzo e della pratica dell’affidamento a livello territoriale/regionale.
– Sostenere e dare impulso all’attivazione di Tavoli, in tutte le regioni, per i minorenni fuori famiglia.
– Istituzione gruppo di lavoro permanente (con Associazioni, UNCM, AIMMF, Ministero giusti zia, AGIA) per monitorare applicazione della legge 206/21 e D.Lgs 149/22 al fine di favorirne un’applicazione in grado di contrastare le derive lesive dei diritti dei minori e delle famiglie d’origine e affidatarie ivi compresi l’accesso diretto alla magistratura minorile tramite PCT per tutti i soggetti convolti.
– Mettere a disposizione in modo permanente e aggiornato di dati dettagliati sugli affidamenti e sulle accoglienze in comunità (comprensivi non solo delle caratteristiche demografiche ma anche delle ragioni dell’allontanamento, del tipo di supporto ricevuto e degli esiti) e definizione di un sistema di monitoraggio adeguato e in tempo reale, facendo attenzione alla proliferazione delle raccolte dati.”

È necessario un “rinnovato” e “appassionato” impegno per mantenere alta l’attenzione sulla tutela dei minorenni e sul rispetto dei loro diritti, con riferimento alle fragilità e ai bisogni dei minorenni a rischio di allontanamento, contrastando le posizioni e le politiche che fanno arretrare il livello culturale e la logica dei diritti, qualificando le risposte in atto, rendendo operative e “cogenti” le Linee di indirizzo in tutti i territori.
Sono uno strumento di responsabilità civile e sociale e rappresentano un’opportunità di reale e concreto segno di accoglienza e solidarietà, di forte attenzione al bene e ai diritti delle bambine e dei bambini, che sono “minori cittadini”, cioè “cittadini in crescita” e non “cittadini minori”.

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[1] Quaderni della Ricerca sociale 56 – MLPS – IdI

[2] Approvato a maggioranza dal Comitato Direttivo Centrale il 7 aprile 2024

[3] https://tinyurl.com/yuxjhd28

[4] Rep. atti n. 44 /CU del 18 aprile 2024.

[5] Verso la Giornata Nazionale dell’Affidamento Familiare – Conferenza stampa del Tavolo Nazionale Affido – 7 maggio 2024 c/o Senato della Repubblica

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